Auto 1469/22

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias relativas al pago de presuntas acreencias laborales en el marco de una relación legal y reglamentaria entre servidores públicos y el Estado

 

 

Referencia: Expediente CJU-1724

 

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 2° Laboral del Circuito de Buenaventura y el Juzgado 1° Administrativo Mixto del Circuito Judicial de la misma ciudad.

 

Magistrado sustanciador:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

 

Bogotá D.C., cinco (05) de octubre de dos mil veintidós (2022)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente

 

AUTO

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.                 El 13 de diciembre de 2016, los señores Germán Cortes, Manuel Eustaquio Viafara Rodríguez, José Damián González y Celmira Murillo Leudo, a través de apoderado, presentaron demanda ordinaria laboral contra el municipio de Buenaventura, con el fin de obtener el reconocimiento y pago del reajuste de sus mesadas pensionales, “con base en el artículo 14 de la Convención Colectiva de Trabajo vigente para los años 1994 y 1995 y sucesivos.”^[1].

 

2.                 El 23 enero de 2017, el Juzgado 2° Laboral del Circuito de Buenaventura rechazó la demanda, declaró su falta de jurisdicción y remitió el proceso a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, al considerar que, según el artículo 5° del Decreto-Ley 3135 de 1968, el artículo 292 del Decreto-Ley 1333 de 1986, el numeral 4° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, “CPACA”) y la jurisprudencia de la Corte Constitucional^[2], no le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral conocer de los asuntos relacionados con los empleados públicos, como quiera que, en el caso concreto, “(…) según los actos administrativos[,] (…) [los demandantes] indican estar adscritos [a] cargos [de] la Secretaría de Obras Públicas Municipales de Buenaventura (…)”^[3].

 

3.                 Luego de repartir el asunto al Juzgado 1° Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura y de oficiar al municipio demandado para que enviara copia de los actos administrativos y/o contratos laborales de los demandantes^[4], se allegó la siguiente información al juzgado en mención:

 

Demandante	Tipo de vinculación	Prima facie, cargo desempeñado al momento del reconocimiento de la pensión de jubilación/invalidez	Acto administrativo de reconocimiento de la prestación económica
Germán Cortés	Legal y reglamentaria. Nombrado a través del Decreto No. 066 del 1° de enero de 1990, según se extrae del acta de posesión No. 047 del 29 de enero de 1990[5].	Celador adscrito a la Secretaría de Obras Pública Municipales, según se extrae de la Resolución a través de la cual se le otorgó el derecho pensional[6].	Resolución No. 375 del 24 de mayo de 1997[7].
Manuel Eustoquio Viafara Rodríguez	No obra prueba que acredite el tipo de vinculación.	Celador adscrito a la Secretaría de Obras Públicas Municipales, según se indica en la certificación expedida por el Jefe de Personal y Prestaciones Sociales del Distrito de Buenaventura[8].	Resolución No. 063 del 4 de julio de 1985[9].
José Damián González	No obra prueba que acredite el tipo de vinculación.	Obrero de Obras Públicas Municipales, según se extrae de la certificación expedida por el Jefe de Personal y Prestaciones Sociales del Distrito de Buenaventura[10].	Resolución No. 134 del 9 de mayo de 1984[11].
Celmira Murillo Leudo	Legal y reglamentaria. Nombrada a través del Decreto 275 del 12 de agosto de 1983, según se extrae del acta de posesión No. 327 del 17 de agosto de 1983[12].	Aseadora dependiente de la Secretaría de Obras Públicas Municipales.	Resolución No. 406 del 30 de octubre de 1987[13].

Nota: Tabla adaptada del auto del 24 de noviembre de 2021 emitido por el Juzgado 1° Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura

 

4.                 Teniendo en cuenta lo anterior, el 24 de noviembre de 2021, entre otras, el Juzgado 1° Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura manifestó su falta de jurisdicción, propuso un conflicto de competencia y remitió el expediente a esta corporación. Al respecto, citó el artículo 53 de la Constitución y la jurisprudencia del Consejo de Estado^[14], para concluir que: “[d]e conformidad con el recuadro anterior, y teniendo en cuenta que los demandantes se encontraban adscritos a la Secretaría de Obras Públicas del Distr[it]o de Buenaventura, se tiene que ostentaban la calidad de trabajadores oficiales a las voces del artículo 5° del Decreto 3135 de 1968 y bajo las consideraciones (…) traída[s] a colación.”^[15].

 

5.                 De acuerdo con el reparto efectuado por Sala Plena en sesión del 1° de julio del 2022, el expediente de la referencia fue remitido para estudio al despacho del magistrado sustanciador el día 6 del mes y año en cita^[16].

 

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

6.                 Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos entre jurisdicciones. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

 

7.                 Estudio de los presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”^[17].

 

8.                 Se ha considerado, de forma reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo^[18]. De esta manera, (i) se ha explicado que el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones^[19]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional^[20]; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto^[21].

 

9.                 Sobre los asuntos de seguridad social correspondientes a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 o CPACA define los asuntos de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y dispone en el numeral 4° que le asiste a esta jurisdicción el conocimiento de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. Por su parte, el artículo 105 de la misma ley consagra las excepciones a dicha competencia, al señalar en el numeral 4º que no le compete a esta jurisdicción conocer de “[l]os conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”. De otro lado, el numeral 4° del artículo 2 del CPTSS dispone que la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social conoce de las “controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos.”.

 

10.            Según lo dispuesto en las normas en cita, la distribución de competencias opera de la siguiente forma:

 

 

11.            Sumado a lo anterior, en autos relacionados con aspectos relativos a la seguridad social, la Corte Constitucional ha señalado dos subreglas para fijar la naturaleza del vínculo jurídico del trabajador: (i) el momento de causación de la prestación, siempre que la relación laboral se mantenga vigente^[22] y, en caso contrario, esto es, (ii) “cuando la causación es posterior a la finalización del vínculo, (…) [se tendrá en cuenta] la última vinculación laboral”^[23].

 

12.            En síntesis, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los asuntos relativos a la seguridad social de las personas que, al momento de causar la prestación (si el vínculo laboral se mantiene vigente) o en su última vinculación (si la causación del derecho es posterior), han desempeñado cargos como empleados públicos o miembros de las corporaciones públicas (ediles, concejales, diputados, representantes a la Cámara y senadores), cuando quien administre las prestaciones derivadas del Sistema Integral, sea una persona de derecho público. Por su parte, la Jurisdicción Ordinaria Laboral conoce de los casos de quienes, (i) al momento de adquirir el estatus requerido o en su última relación laboral, han estado vinculados como trabajadores oficiales, privados o independientes, sin que importe la naturaleza de la entidad administradora, y (ii) de los empleados públicos o de los miembros de las corporaciones públicas, cuando la entidad administradora sea de derecho privado.

 

13.            Vinculación, y criterios aplicables a los empleados públicos y trabajadores oficiales. El artículo 123 de la Constitución Política dispone que son servidores públicos, entre otros, los empleados públicos y los trabajadores oficiales, quienes “ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento”. La vinculación de los empleados públicos “involucra un régimen previamente establecido en la ley (…) que regula el ingreso, la permanencia, el ascenso y el retiro”^[24], el cual se concreta con el nombramiento y la posesión^[25]. Los trabajadores oficiales, por su parte, celebran un contrato de trabajo, “que se regula a través de cláusulas convencionales”^[26], en el que se delimitan los servicios que deberán cumplirse^[27].

 

14.            La ley determina qué servidores ostentan una u otra condición, según la naturaleza jurídica de la entidad pública para la que se presta el servicio (criterio orgánico) o por las funciones que se desempeñan (criterio funcional)^[28]. En este sentido, por regla general, las personas que trabajan en entes territoriales, ministerios o entidades descentralizadas son empleados públicos, toda vez que en dichas entidades los trabajadores oficiales son la excepción, al desempeñar primordialmente actividades de obra y mantenimiento. Adicionalmente, en las sociedades de economía mixta y en las empresas industriales y comerciales del Estado predominan los trabajadores oficiales y los empleados públicos solo se encargan de labores de administración y dirección^[29].

 

15.            Resolución del caso concreto. En el asunto bajo examen, se configuró un conflicto entre jurisdicciones, como pasa a demostrarse. En primer lugar, se cumple el presupuesto subjetivo, toda vez que existe una controversia entre dos autoridades que administran justicia y que pertenecen a distintas jurisdicciones, en concreto, el Juzgado 2° Laboral del Circuito de Buenaventura y el Juzgado 1° Administrativo Mixto del Circuito Judicial de la misma ciudad. Se acredita el presupuesto objetivo, ya que dicha controversia se presenta con ocasión de una demanda, en la que se pretende el reconocimiento y pago del reajuste de las mesadas pensionales de los demandantes en aplicación de una convención colectiva de trabajo. Y se satisface el presupuesto normativo, puesto que las autoridades judiciales en colisión citaron y justificaron su falta de jurisdicción en el artículo 53 de la Constitución, el artículo 5° del Decreto-Ley 3135 de 1968, el artículo 292 del Decreto-Ley 1333 de 1986, el artículo 104 del CPACA y en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado.

 

16.            Como se advierte de los antecedentes expuestos, el conflicto propuesto surge con ocasión de la interpretación sobre el vínculo laboral de los demandantes al momento de la causación del derecho pensional que justifica el reajuste que se reclama, el cual, para el Juzgado 2° Laboral del Circuito de Buenaventura corresponde al de empleados públicos, mientras que, para el Juzgado 1° Administrativo Mixto del Circuito Judicial de la misma ciudad, se trata de trabajadores oficiales.

 

17.            Siguiendo las dos subreglas expuestas con anterioridad (supra, num. 11) dirigidas a identificar la naturaleza de la relación laboral del trabajador, se tiene en cuenta que, para el caso de los señores Germán Cortes, Manuel Eustaquio Viafara Rodríguez, José Damián González y Celmira Murillo Leudo se debe verificar cuál fue su vinculación para el momento de causación de la prestación, pues esta última no se produjo con posterioridad a la finalización del vínculo.

 

18.            En el caso de los señores Germán Cortes y Celmira Murillo Leudo, como consta en el expediente digital, se allegó al proceso judicial sus actas de posesión y resoluciones que reconocieron la pensión de jubilación e invalidez, respectivamente (supra, num. 3). En tal sentido, al analizar en conjunto los elementos expuestos, y tan solo para efectos de resolver el presente conflicto entre jurisdicciones, se advierte que los señores Germán Cortes y Celmira Murillo Leudo, al momento de causar las prestaciones económicas mencionadas, se desempeñaban como empleados públicos, al tiempo que la entidad que reconoció y tenía a su cargo las pensiones es de naturaleza pública, en concreto, el municipio de Buenaventura. Debido a lo anterior, en el asunto bajo examen, se deberá aplicar la subregla expuesta en el numeral 12 de esta providencia, por virtud de la cual es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo asumir el reconocimiento de las solicitud de reajuste de quienes, al momento de adquirir el estatus requerido estaban vinculados como empleados públicos, cuando la naturaleza de la entidad administradora sea de derecho público.

 

19.            Ahora bien, frente a los señores Manuel Eustaquio Viafara Rodríguez y José Damián González se encontraron en el expediente las resoluciones que reconocieron las pensiones de jubilación, así como los documentos en los que se refiere a los cargos de celador y obrero que desempeñaban en la Secretaría Municipal de Obras Públicas de Buenaventura, respectivamente (supra, num. 3). Pese a que el apoderado de los demandantes solicitó de forma oficiosa al juez allegar “(…) todas aquellas pruebas documentales que no se encuentren en poder del accionante (…)”^[30] y que el Juzgado 1° Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura pidió al municipio demandado en cuatro oportunidades remitir “(…) la copia del acto administrativo o contrato por el cual se vincularon (…)”^[31], el municipio referenciado no allegó ningún documento de tal tipo respecto de los señores Manuel Eustaquio Viafara Rodríguez y José Damián González.

 

20.            Al analizar en conjunto los elementos expuestos, y más allá de la dificultad que existe sobre la falta de acreditación documental solicitada en el proceso, prima facie, existe la certeza sobre la presencia de un vínculo entre los citados demandantes con el servicio público. En el asunto bajo examen, no se discute que los señores Manuel Eustaquio Viafara Rodríguez y José Damián González hayan prestado sus servicios en el municipio de Buenaventura, sino la forma en que lo hicieron al momento de causar sus prestaciones económicas, es decir, como trabajadores oficiales o como empleados públicos. Por consiguiente, la Corte definirá la jurisdicción competente de acuerdo con la distribución de competencias en asuntos pensionales entre la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la Jurisdicción Ordinaria Laboral, el material probatorio que reposa en el expediente, junto con el análisis de la vinculación y criterios aplicados a los empleados públicos y los trabajadores oficiales (supra, nums. 9 a 14).

 

21.            Con sujeción a lo anterior, sin perjuicio de lo que se llegue a demostrar en el trámite de la demanda, se encuentra que los señores Manuel Eustaquio Viafara Rodríguez y José Damián González (i) ocuparon un cargo en una entidad territorial que, por regla general, vincula a sus servidores como empleados públicos^[32] y, con ocasión de lo anterior, (ii) les reconocieron las pensiones de jubilación, las cuales fueron asumidas por una entidad de naturaleza pública.

 

22.            Así las cosas, al analizar en conjunto las pruebas del expediente, sin que esto implique un análisis del fondo por parte de la Corte y para efectos de resolver el presente conflicto entre jurisdicciones, al igual que ocurrió con los otros dos demandantes, se concluye que los señores Manuel Eustaquio Viafara Rodríguez y José Damián González, al momento de causar las pensiones de jubilación, se desempeñaban como empleados públicos, al tiempo que la entidad que reconoció y tenía a su cargo las prestaciones económicas mencionadas es de naturaleza pública, en concreto, el municipio de Buenaventura. Debido a lo anterior, en el asunto bajo examen, se deberá aplicar la subregla expuesta en el numeral 12 de esta providencia, por virtud de la cual es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo asumir el reconocimiento de las pensiones de quienes, al momento de adquirir el estatus requerido estaban vinculados como empleados públicos, cuando la naturaleza de la entidad administradora sea de derecho público.

 

23.            Como consecuencia de lo anterior, la Sala Plena dirimirá el presente conflicto entre jurisdicciones declarando que le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de la demanda promovida por los señores Germán Cortes, Manuel Eustaquio Viafara Rodríguez, José Damián González y Celmira Murillo Leudo, a través de apoderado, en contra del municipio de Buenaventura. Por ende, ordenará la remisión del expediente al Juzgado 1° Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura para que continúe con el trámite dirigido a resolver la pretensión relacionada con el reconocimiento y pago del reajuste de sus mesadas pensionales, en aplicación del artículo 14 de la convención colectiva de trabajo. Esta autoridad deberá comunicar la presente decisión al Juzgado 2° Laboral del Circuito de Buenaventura y a los sujetos procesales en el trámite judicial correspondiente.

 

24.            Regla de decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer y dar trámite a aquellos casos en los que se pretenda el reconocimiento y pago del reajuste pensional de empleados públicos que prestaron sus servicios a una entidad territorial y cuya prestación económica está a cargo de la misma, de acuerdo con el numeral 4° del artículo 104 del CPACA.

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 2° Laboral del Circuito de Buenaventura y el Juzgado 1° Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura, en el sentido de DECLARAR que corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer de la demanda promovida por los señores Germán Cortes, Manuel Eustaquio Viafara Rodríguez, José Damián González y Celmira Murillo Leudo, a través de apoderado, en contra del municipio de Buenaventura, de acuerdo con las consideraciones de este auto.

 

Segundo.- REMITIR el expediente CJU-1724 al Juzgado 1° Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Buenaventura, para que, de manera inmediata, continúe con el trámite de la referida demanda y para que comunique la decisión adoptada en este auto al Juzgado Juzgado 2° Laboral del Circuito de Buenaventura y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

---